Научно-методическое и информационное обеспечение проведения работ по созданию автоматизированной информационной системы «Государственный водный реестр»

март 2007 – ноябрь 2007

Отрасль

Государственное и муниципальное управление

Участники проекта

Научный руководитель:
З.А. Кучкаров
Менеджер проекта:
С.Ф, Ульяновский
Основные исполнители:
А.В. Никитин, В.И. Игнатьева, Т.М. Дмитренко, А.А. Кононенко, В.К. Зенкин, М.В. Ягодарова

Предпосылки к реализации проекта

Государственный водный реестр (далее — ГВР) введен в действие Водным кодексом с 2007 года как преемник существовавшего Государственного водного кадастра (далее — ГВК). Создание ГВР стало одной из основных задач развития Федерального агентства водных ресурсов (далее — Росводресурсы) в 2007 году. К моменту начала работ в правовом поле статьей 31 Водного кодекса были определены лишь обязательные разделы ГВР.Полномочия по ведению ГВР, возложенные на Росводресурсы в условиях нормативной неопределенности, послужили предпосылкой проведения данной работы. Перед создателями ГВР были поставлены чрезвычайно сжатые сроки (на грани разумного) по одновременной разработке детальной структуры ГВР, созданию Автоматизированной информационной системы Государственный водный реестр (далее — АИС ГВР) и наполнению ее историческими данными. Таким образом, результаты данной работы должны были позволить Росводресурсам выполнять полномочий, возложенные на них в соответствии с Постановлением Правительства № 253 от 28.04.2007 за счет заполнения нормативно-методического вакуума в регламентирующей ГВР области, а также путем создания автоматизированного средства по ведению ГВР — АИС ГВР. Нормативная неопределенность в регламентации структуры ГВР определила специфический подход к разработке научно-методического обеспечения, суть которого состояла в сборе эмпирически сложившихся норм в области управления водохозяйственным комплексом, анализе актуальности и применимости заданных норм в настоящих условиях, в концептуальном проектировании модели нормативного обеспечения ГВР, нормализации полученного массива информации (определение логической модели данных АИС ГВР)и концептуальном проектировании систем организационного управления ГВР. Основные задачи, поставленные перед Аналитическим центром «Концепт», заключались в следующем:



  • разработка детализированной структуры ГВР в условиях отсутствия нормативных требований к формам ГВР;
  • сбор и систематизация существующих справочников и классификаторов, используемых для ведения ГВР;
  • реконструкция существующих и разработка новых процедур сбора информации для наполнения ГВР;
  • согласование с внешними ведомствами процедур и форм предоставления сведений в ГВР;
  • разработка проекта организационной формы, обеспечивающее ведение ГВР, в рамках Росводресурсов;разработка АИС ГВР, обеспечивающей внесение, хранение и предоставление сведений ГВР;
  • разработка политики информационной безопасности АИС ГВР;
  • сбор, обработка и внесение в АИС ГВР исторических сведений (сведений о мелиоративных водохозяйственных системах и гидротехнических сооружениях, сведений гидрологической изученности поверхностных вод, сведений подсистемы ресурсов и качества поверхностных вод, сведений о лицензиях и договорах водопользования, сведений регистра гидротехнических сооружений).


Примененный подход

Ключевое решение, возникшее при реализации поставленных задач состояло в аспектном различении ГВР как системы организационного управления Государственным водным реестром и автоматизированной информационной системы Государственный водный реестр. Основным результатом проведенной работы стала информационная система, реализующая концепцию корпоративного Хранилища данных. При разработке АИС ГВР, в первую очередь, потребовалось провести концептуальную реконструкцию всех областей, сведения о которых должны быть включены в ГВР. Границы областей должны были определяться утвержденной в нормативных актах структурой ГВР, однако, к моменту начала проекта (март 2007 г.) соответствующие документы еще не были изданы. В этих обстоятельства разработчикам, фактически, с нуля пришлось самостоятельно определять границы предметных областей и осуществлять их концептуализацию. При этом существовал риск, что терминальная концептуальная модель ГВР может не учесть всех требований к структуре ГВР, утвержденных впоследствии Министерством природных ресурсов. В этом случае доля потерянного времени составила бы 15% времени. Данного риска удалось избежать только благодаря тщательности проработки предметных областей, точно сформулированной области применения ГВР и оптимальным составом базовых концептуальных схем. Модель данных АИС ГВР включает в себя более 130 сущностей, более 1 000 атрибутов и десятки тысяч отношений между ними. В соответствии с Постановление Правительства № 253 от 28.04.2007 г. (ПП 253) ГВР должен включать в себя сведения прекратившего свое существование ГВК, таким образом, концептуальная модель данных ГВР должна обеспечивать хранение данных ГВК. В связи с тем, что структура ГВК формировалась в режиме нормативно-правового складывания, в рамках концептуального проектирования модели данных ГВР была решена задача по концептуальной реконструкции модели данных ГВК. К моменту выхода данного постановления разработанная модель данных ГВР позволила учесть не только структуру сведений ГВК, но и требования, предъявляемые к данным, которые внешние ведомства должны были передать Росводресурсам для наполнения ГВР в соответствии с требованиями статьи 4 вышеуказанного Постановления. Будучи заинтересованными в согласованности модели данных ГВР и структуры данных, поступающих от внешних ведомств, Аналитический центр «Концепт» вне рамок государственного контракта провел серию из 34 встреч с 11 ведомствами (Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерством сельского хозяйства, Федеральной регистрационной службой, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральным агентством морского и речного транспорта, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека), Министерством природных ресурсов и Росводресурсами в целях согласования возможностей ведомств по передаче сведений для внесения в ГВР и их соответствия разработанной в рамках проекта модели данных ГВР. В процессе создания АИС ГВР перед исполнителем возникла задача по выработке единого подхода к кодированию нормативно-справочной информации, а также к организации интерфейса ввода информации в АИС ГВР. Была проведена работа по анализу и систематизации существующих кодификаторов, сбору существующих справочников и классификаторов, по объединению их в единую систему. В некоторых ситуациях при типизации различных справочников необходимые нормы отсутствовали в существующем правовом поле, в связи с чем, приходилось искать специалистов, обладающих «сакральным знанием», и фиксировать их мнения как проектные решения, требующие впоследствии (вне рамок проекта) нормативного определения в отраслевых правовых актах Министерства природных ресурсов. Создание информационной системы сопровождалось разработкой новых систем организационного управления, задача которых заключается в управлении функционированием и поддержанием ГВР и АИС ГВР. Особенность данных работ состояла в том, что с прекращением ведения ГВК исчезли правовые основания для сбора сведений, ранее передававшихся в ГВК из различных ведомств. При этом ГВР как преемник ГВК должен иметь необходимые механизмы по сбору сведений, в том числе, включавшихся ранее в ГВК. Разработанный проект системы организационного управления выполнен исходя из возможностей государственного контракта, а не потребности критичность удовлетворения которой определяет жизнеспособность государственного водного реестра. Сильно редуцированная модель системы управления государственным водным реестром вылилась в создание комплекса нормативных документов, регламентирующих наиболее важные аспекты:


  • организационную и функциональную структуру Отдела по ведению ГВР;
  • осуществление взаимодействием Отдела по ведению ГВР с Отделом информационного обеспечения;
  • управление полномочиями доступа к АИС ГВР;
  • администрирование АИС ГВР;
  • внесение изменений в настройки АИС ГВР.
При разработке АИС ГВР был поднят вопрос по обеспечению безопасности сведений поступающих и хранящихся в АИС ГВР. В целях решения данной задачи был проведен анализ разработанной модели данных на предмет потенциального попадания в АИС ГВР информации закрытого доступа. В результате была разработана Концепция информационной безопасности АИС ГВР, определяющая политику по обеспечению безопасности АИС ГВР, согласованная с Федеральной службой по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). При разработке информационной платформы АИС ГВР в основу был заложен принцип, обеспечивающий целостность поступающей информации, доступность информации подразделениям Росводресурсов, масштабируемость решения при увеличении числа пользователей АИС ГВР, возможность многократного увеличения хранимой информации. В качестве базового программного продукта использовалось решение SAP NetWeaver, установленное в системе трех серверов на территории Росводресурсов, позволяющих физически разделить процессы по разработке/тестированию АИС ГВР и продуктивной эксплуатации АИС ГВР. Такой подход обеспечил высокую надежность системы к возможным изменениям и сбоям. Работа пользователей с АИС ГВР возможна из любого подразделения Росводресурсов (а также подведомственной организации) при наличии соответствующих полномочий. Экономический эффект централизованного решения возникает при масштабируемости системы: для подключения дополнительных рабочих мест не требуется установка дополнительного оборудования, так как работа выполняется на центральном сервере, расположенном в Росводресурсах. В связи с тем, что запуск АИС ГВР в эксплуатацию требует наличия «исторических» данных, в рамках выполняемой работы были подготовлены сведения по основным разделам АИС ГВР. Подготовка сведений осуществлялась профильными организациями Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (ВНИИ ГМИ МЦД),Министерства сельского хозяйства (ВНИИ ГиМ), а также Росводресурсов (Центр российского регистра ГТС и ГВК). В целях придания официального статуса сведениям, передаваемым в АИС ГВР, была проведена дополнительная работа по их документированию сведений, что дает им право являться сведениями ГВР. В процессе создания Государственного водного реестра была создана проектная команда, обладающая уникальной компетенцией в различных прикладных областях управления водными ресурсами. В общей сложности над проектом работало более 100 человек в кооперации из десяти организаций различной ведомственной и отраслевой принадлежности. Созданная в результате АИС ГВР на текущий момент содержит сведения по 50 000 водных объектах, более 7 000 гидротехнических сооружений, около 300 водохозяйственных систем и десятках тысяч водопользователей. Масштаб и сложность реализованной системы позволяют говорить об её уникальности не только в России, но и в мировом масштабе.

Результаты

Основным результатом, полученным в рамках выполнения проекта, стала функционирующая автоматизированная информационная система «Государственный водный реестр» (далее — АИС ГВР), развернутая на всех уровнях управления Федерального агентства водных ресурсов (включая территориальные органы и подведомственные организации) на технических средствах Заказчика и функциональном программном обеспечении, поставляемом Аналитическим центром «Концепт».


Помимо этого, Заказчику был предоставлен комплекс отчетных документов, на основании которых АИС ГВР была разработана, протестирована и переведена в режим опытной эксплуатации. В него вошли:

  1. Комплект нормативно-методических и справочных документов, обеспечивающих ведение государственного водного реестра (далее — ГВР),включающий в себя:
    1. Структуру и состав сведений ГВР — описание системы функциональных типов данных, а также требований к наполнению ее сведениями. Структура сведений ГВР на верхнем уровне определяется статьёй 31 Водного кодекса РФ. Детализация структуры сведений ГВР определяется существующим законодательством в сфере управления водными ресурсами, а также смежными ведомствами — потребителями и поставщиками информации ГВР. Состав сведений ГВР определяется номенклатурой полномочий, возложенных на Росводресурсы и смежные ведомства в связи с необходимостью ведения ГВР.
    2. Правила ведения ГВР. Правила ведения ГВР — комплекс проектов нормативных правовых документов, определяющих порядок внесения информации в ГВР, порядок предоставления сведений и документов из ГВР, порядок функционирования и поддержания ГВР.
    3. Формы государственной регистрации договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в водопользование. Функционирование ГВР в части управления предоставлением прав водопользования обеспечивается набором документов, устанавливающим единый порядок и формат регистрации договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в водопользование.
  2. Перечень первичных данных, структуры данных, обязательных для включения в ГВР с указанием их наименований, организаций, хранящих данные, периодов, за которые имеются данные, переченя водных объектов, по которым имеются данные и способа их предоставления (эл./бум. носитель). В соответствии с требованиями, определяющими структуру и состав данных ГВР была проведена инвентаризация имеющихся на текущий момент данных, собранных в разобщенных организациях государственного и частного сектора экономики РФ. Выявленное состояние позволило определить возможности по текущей проектной реализации ГВР, а также спланировать проведение необходимых мероприятий по наполнению ГВР требуемыми сведениями.
  3. Технический проект и рабочая документация на автоматизированную информационную систему «Государственный водный реестр» в составе:
    1. Требований к технической реализации АИС ГВР в рамках Федерального агентства водных ресурсов его территориальных органов и подведомственных организаций. на основании полученных результатов работы И-06-5 «Разработка концепции, архитектуры и цифровой картографической основы АИС ГВР», структуры и состава сведений ГВР, а также Правилами ведения ГВР была определена техническая и технологическая инфраструктура, необходимая для реализации АИС ГВР.
    2. Описания следующих функциональных подсистем АИС ГВР, осуществленного в соответствии с Водным кодексом РФ и Правилами ведения ГВР:
      1. Водные объекты и водные ресурсы. В рамках данной функциональной подсистемы осуществляется ведение следующих сведений государственного водного реестра: бассейновые округа;речные бассейны;водные объекты, расположенные в границах речных бассейнов, включая их физико-географические, морфометрические и другие особенности, а также сведения о режимах водных объектов, вод, а также определение классификатора водных объектов
      2. Водопользование. Данной функциональная подсистема используется для ведения следующих сведений государственного водного реестра: водохозяйственные участки;водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, а также другие зоны с особыми условиями их использования;использование водных объектов, в том числе водопотребление и водоотведение;договоры водопользования, в том числе их государственная регистрация, переход прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращение указанных договоров;решения о предоставлении водных объектов в пользование, в том числе их государственная регистрация;иные документы, на основании которых возникает право собственностина водные объекты или право пользования водными объектами. Данная функциональная подсистема интегрирована со следующими подсистемами: ПИАК (Лицензирование); ПИК ГВК, должны быть определены функции и состав сведений подсистемы использования и учета подземных вод.
      3. Инфраструктура на водных объектах. В рамках данной функциональной подсистемы осуществляется ведение следующих сведений государственного водного реестра: водохозяйственные системы;гидротехнические и иные сооружения, расположенные на водных объектах. Данная функциональная подсистема интегрирована с подсистемой Регистр ГТС.
    3. Описания логической структуры баз данных АИС ГВР, построенной в соответствии с принятыми проектными решения по созданию технической инфрастуктуры АИС ГВР.
    4. Описания подсистемы интеграции данных других подсистем ГВР с АИС ГВР для обеспечения возможности выполнения интегральных запросов.
    5. Структуры и состава специализированных слоев цифровой карты для АИС ГВР — системы слоев цифровой карты для АИС ГВР, позволяющей принимать управленческие решения в рамках водохозяйственного комплекса.3.6 Структуры и состава сведений АИС ГВР.
    6. Переченя первичных данных и их источников, обязательных для включения в АИС ГВР.
    7. Описания электронных форм ввода данных и отображения сведений в АИС ГВР — автоматизированную информационную систему «Государственный водный реестр».
  4. Программа проведения тестирования АИС ГВР.
  5. Инструкции пользователей по работе с АИС ГВР.
  6. Система организационно-распорядительных документов по созданию системы технической поддержки АИС ГВР, включая регламент функционирования.
  7. Функционирующая автоматизированная информационная система «Государственный водный реестр» в объеме, определенном п. 6.3.2, включая установленные рабочие места в рамках Федерального агентства водных ресурсов, территориальных органов и подведомственных организаций.