Государственный капитал

09 июл 2008

Кучкаров Захирджан Анварович — Директор Аналитического центра «Концепт» д. э. н., к. т. н., академик РАЕН
Ульяновский Сергей Федорович — Директор департамента развития информационных систем

НА ПУТИ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВОДНОГО РЕЕСТРА

Водные богатства России являются стратегическим государственным ресурсом, использование и охрана которого являются важнейшей задачей для системы государственного управления. Этим объясняется интенсивное развитие области управления водохозяйственным комплексом страны в последние годы. Очередным шагом по повышению эффективности системы управления водным хозяйством стало создание государственного водного реестра (ГВР), пришедшего на смену существовавшему ранее государственному водному кадастру.

Нормативные основания ведения государственного водного реестра

Нормативными основаниями создания государственного водного реестра являются Водный кодекс Российской Федерации (утверждён ФЗ-74 от 03.06.2006) и Постановление Правительства Российской Федерации № 253 от 28.04.2007 «О порядке ведения государственного водного реестра».

В соответствии со статьей 31 Водного кодекса Российской Федерации государственный водный реестр представляет собой систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах.

Постановление Правительства РФ «О порядке ведения государственного водного реестра» отменило ранее действовавшие нормативные правовые акты СССР, регулировавшие ведение государственного водного кадастра. В соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ сведения в государственный водный реестр предоставляются в Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) следующими органами исполнительной власти:

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
Федеральная регистрационная служба;
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
Федеральное агентство морского и речного транспорта;
Федеральное агентство по недропользованию;
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

Постановление Правительства РФ «О порядке ведения государственного водного реестра» не учитывает ряд правовых аспектов, что не позволяет полноценно реализовать механизмы передачи информации для внесения в государственный водный реестр в полном объёме. Так, например, в соответствии с Положением, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 400, к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) отнесён только сбор сведений о поднадзорных гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах. Сведениями о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения и режимах использования водоохранных зон водных объектов Росприроднадзор не располагает, что приводит к невозможности осуществления передачи данных в Росводресурсы, как того требует Постановление «О порядке ведения государственного водного реестра». Что касается информации, предоставляемой Федеральным агентством морского и речного транспорта, то законодательством Российской Федерации не установлена обязанность по ведению отчётности, реестров и государственной регистрации права временного пользования участками береговой полосы внутренних водных путей Российской Федерации юридическими и физическими лицами. Таким образом, Федеральное агентство морского и речного транспорта также не может передать данные сведения в Росводресурсы.

В настоящее время существует коллизия между нормами Водного кодекса Российской Федерации и положениями законодательства о недрах. Действующее законодательство не содержит указаний на форму и объём информации, собираемой в ходе осуществления мониторинга подземных водных объектов. Подобный пробел, в свою очередь, является существенным препятствием своевременного предоставления Федеральному агентству водных ресурсов сведений для внесения в государственный водный реестр.

Наследие государственного водного кадастра

Помимо осуществления нормативного регулирования процедур сбора и предоставления информации, в государственный водный реестр также необходимо внести сведения, существовавшего ранее государственного водного кадастра. Учитывая тот факт, что государственный водный кадастр просуществовал почти четверть века и используется в качестве основного источника сведений о водных ресурсах страны и по сей день, он, без сомнения, является наиболее близким по своему типу и содержанию источником сведений для формирования государственного водного реестра.

Создание и наполнение государственного водного кадастра началось в Советском Союзе. Государственный водный кадастр состоял из трёх основных разделов: поверхностные воды, подземные воды и использование вод. За ведение каждого раздела государственного водного кадастра отвечало определённое ведомство, за которым были закреплены соответствующие функции.

Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды (в настоящее время — Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)):

выполнял сводный анализ, увязку и обобщение данных о поверхностных и подземных водах и их использовании;
осуществлял сбор, контроль, обработку, хранение и выдачу данных о поверхностных водах;
обеспечивал передачу Министерству геологии СССР и Министерству мелиорации и водного хозяйства СССР данных о поверхностных водах для ведения разделов «Подземные воды» и «Использование вод».

К функциям Министерства геологии СССР, преемником которого впоследствии стало Федеральное агентство по недропользованию, были отнесены:

осуществление сбора, контроля, обработки, хранения и выдачи данных о подземных водах;
обеспечение передачи Государственному комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды материалов по подземным водам, Министерству мелиорации и водного хозяйства СССР — данных для ведения раздела «Использование вод».

Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР, правопреемником которого в части полномочий является Федеральное агентство водных ресурсов, было обязано:

осуществлять сбор, контроль, обработку, хранение и выдачу данных о водопользователях, использовании поверхностных и подземных вод;
обеспечивать передачу Государственному комитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды материалов об использовании вод, необходимых для ведения раздела «Поверхностные воды»; Министерству геологии СССР — для ведения раздела «Подземные воды».

Общими для всех федеральных органов исполнительной власти функциями при этом были названы:

оценка текущего состояния и прогнозирование ресурсов поверхностных и подземных вод и их качества, а также использования вод по отраслям народного хозяйства, речным и морским бассейнам и их отдельным участкам (для подземных вод — по гидрогеологическим регионам), территориям субъектов РФ;
разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве использования вод по РФ в целом, отдельным её регионам, речным и артезианским бассейнам.

Внесённые в государственный водный кадастр данные подразделялись на архивные материалы, данные на долговременных носителях и публикуемые материалы. Ведение государственного водного кадастра на территориальном уровне осуществляли территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию и Росгидромета, после чего обобщенная информация передавалась на федеральный уровень. На федеральном уровне ведение государственного водного кадастра обеспечивалось специализированными учреждениями Росводресурсов, Роснедр и Росгидромета (Информационно-аналитический центр Государственного гидрологического института), которые осуществляли ведение банка данных государственного водного кадастра на федеральном уровне.

Основной сложностью использования данных государственного водного кадастра федерального уровня в качестве данных государственного водного реестра стал их систематизированный и обобщённый характер. Для формирования государственного водного реестра необходимы первичные данные с детализацией по объектам водохозяйственного комплекса и субъектам Российской Федерации, а получение данных территориального уровня представляет собой сложный межведомственный распределённый организационно-технический процесс, требующий значительных временных затрат.

Межведомственный характер уже существующих сведений государственного водного кадастра, подлежащих передаче Федеральному агентству водных ресурсов, характеризуется состоянием, при котором в настоящее время в каждом федеральном органе исполнительной власти, ответственном за передачу сведений, уже функционируют свои самостоятельные автоматизированные информационные системы, предназначенные для обработки собираемой информации по соответствующему разделу государственного водного кадастра. Существовавшая разобщенность в организации процесса сбора сведений привела к тому, что объединение имеющихся в разных ведомствах данных государственного водного кадастра в единую стройную систему представляет собой чрезвычайно сложную задачу. Трудности, в первую очередь, связаны с различием в принципах кодирования объектов водохозяйственного комплекса, различием нормативно-справочной информации в одних и тех же областях, а также с отсутствием инвентаризации имеющихся данных.

Таким образом, создание государственного водного реестра — это не только создание хранилища данных по водным ресурсам, но реформирование всей существующей системы сбора сведений в соответствии с целями ведения государственного водного реестра.

Государственный водный реестр как социально-экономическая система

На основе вышесказанного можно сделать вывод, что государственный водный реестр необходимо рассматривать как социально-экономическую информационную систему государственного значения. Это означает, что управление Государственным водным реестром рассматривается в следующих аспектах:

управление отношениями между Федеральным агентством водных ресурсов и органами исполнительной власти по предоставлению сведений в государственный водный реестр;
управление процессом формирования нормативно справочной информации, используемой для предоставления сведений в государственный водный реестр ответственными органами исполнительной власти;
управление процессом межведомственного согласования форматов и кодировок сведений, предоставляемых в государственный водный реестр;
управление изменением функциональной структуры подразделений Федерального агентства водных ресурсов, отвечающих за ведение государственного водного реестра;
управление процессом сбора информации в государственный водный реестр структурными подразделениями Федерального агентства водных ресурсов;
управление изменением структуры сведений государственного водного реестра;
управление изменением автоматизированной информационной системы «государственный водный реестр».

В настоящее время структурными подразделениями Министерства природных ресурсов осуществляется процесс последовательной регламентации всех вышеуказанных аспектов, его завершение даст основания для полноценного функционирования государственного водного реестра.

Государственный водный реестр — система государственного значения

Созданная система по предоставлению сведений в государственный водный реестр в том виде, в котором она утверждена Постановлением Правительства РФ «О порядке ведения государственного водного реестра» — неустойчива к изменению механизмов сбора информации, изменению форматов сведений, а также к изменению самой структуры государственного водного реестра. Недостаток системы или её недоопределенность связаны с отсутствием единого органа, обладающего полномочиями по целостному и одновременному внесению изменений во все подсистемы сбора, обработки и хранения информации. Для устранения этого недостатка необходимо создать Межведомственный совет, а также Дирекцию по вопросам ведения государственного водного реестра, в состав которых войдут представители Росводресурсов и всех органов исполнительной власти, принимающих участие в сборе информации для государственного водного реестра. К области ведения Дирекции следует отнести:

принятие решений по структуре и составу информации, предоставляемой в государственный водный реестр органами исполнительной власти;
принятие решений по согласованию системы нормативно-справочной информации и принципов кодирования информации в Государственном водном реестре;
принятие решений по распределению полномочий доступа органов исполнительной власти к сведениям, содержащимся в Государственном водном реестре.

Создание вышеуказанной Дирекции реестра необходимо ввиду межведомственного характера распределения сведений, поступающих в государственный водный реестр. Работы по сбору и подготовке данных для государственного водного реестра являются регулярными и весьма трудоемкими, что влечет за собой необходимость выделения соответствующих бюджетных средств и людских ресурсов для подготовки данных и последующего предоставления их в государственный водный реестр.

В текущей ситуации, в которой не определены полномочия доступа органов исполнительной власти к данным государственного водного реестра, указанные ведомства, ответственные за предоставление сведений, не мотивированы на высокоэффективную совместную работу.

Создание согласованной системы сбора, хранения и предоставления сведений государственного водного реестра является задачей федерального уровня, решение которой возможно только при заинтересованном участии всех перечисленных органов исполнительной власти. Выходом из такой ситуации может стать разработка и выполнение Федеральной целевой программы, направленной на создание единой системы сбора, хранения и предоставления сведений государственного водного реестра.

Реализация программы позволит снизить затраты на межведомственное взаимодействие при предоставлении сведений в государственный водный реестр, оптимизировать процедуры сбора информации всех участников этого процесса, повысить доступность сведений государственного водного реестра для юридических лиц и населения.

Главный результат, который будет достигнут при создании государственного водного реестра — повышение эффективности системы управления водными ресурсами страны. В первую очередь будет создано информационное обеспечение процесса разработки схем комплексного использования водных объектов (СКИОВО), основная задача которых — определить планы использования и охраны водных объектов, исходя из установленных долгосрочных целей. Также будет решена задача создания единого легитимного источника сведений о водных ресурсах, который исключит появление и дальнейшее использование неоднозначных и противоречивых сведений о водных объектах и сооружениях на водных объектах. В условиях всевозрастающей стратегической роли водных богатств России, будет создана база для стоимостной оценки имеющихся водных ресурсов как государственного капитала.

Опубликовано в общественно-политическом журнале МПР РФ «Государственное управление ресурсами», № 6/2008